A solicitud de varios estimados suscriptores, nos permitimos transcribir a continuación algunos de los argumentos de los señores Magistrados de la Sala Constitucional en respuesta a la consulta facultativa que resolvieron el mes pasado sobre la Ley de Trabajador Independiente, Ley No. 10363, que como sabemos entró a regir a partir de hoy con su publicación en el diario oficial La Gaceta.   (Ver al respecto nuestra nota en este mismo blog.)

Con mucho gusto podremos facilitarle el texto completo del voto  a quienes nos lo soliciten a la dirección legal@masterlex.com

PRESCRIPCIÓN DECENAL VS PRESCRIPCIÓN CUATRIENAL DE LAS DEUDAS CON LA SEGURIDAD SOCIAL

En cuanto al análisis de fondo del proyecto consultado, es criterio de mayoría de este Tribunal que el precepto 73 de la Constitución Política confiere a la CCSS el gobierno y administración de los seguros sociales. Se trata de una institución a la cual, la norma suprema ha conferido autonomía administrativa, la denominada “Política y de Gobierno”.  (…)  Esto supone que es competencia exclusiva, excluyente y privativa de ese ente público, adoptar las decisiones relacionadas con el régimen de gestión propia de la seguridad social, sin que el Poder Ejecutivo pueda emitir conductas que incidan en modo alguno en este campo competencial. Sin embargo, es claro que ningún grado de autonomía conlleva a una desvinculación del ordenamiento jurídico, lo que supone, al margen del grado de autonomía funcional, el ente público se encuentra sometido al imperio de la ley, así como al control de validez de su funcionamiento. (…)

Ahora, tratándose de las obligaciones de orden fiscal y tributario, naturaleza jurídica que esta Sala Constitucional ha conferido a las deudas con la seguridad social desde vieja data, en orden a lo preceptuado por el mandato 121.13 de la Constitución Política en relación con el numeral 5 inciso e) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT), la prescripción, así como cualquier mecanismo de extinción de las obligaciones tributarias, se encuentra afecta al principio de reserva legal.

(…) Ergo, tratándose de obligaciones tributarias, solamente la ley tiene la virtud de establecer y regular los plazos de fenecimiento de ejercicio de las potestades determinativas, cobratorias, o bien, sancionatorias que sean propias de la Administración como sujeto activo (acreedor). Verbigracia, el régimen común del derecho tributario, plasmado en la Ley No. 4755 (CNPT), fija un régimen de prescripción de las potestades determinativas de 4 años, salvo para los sujetos pasivos no inscritos, no declarantes o que presenten declaraciones fiscales que sean calificadas como fraudulentas, supuesto en el cual, la citada prescripción se agrava a un plazo de 10 años. Así lo define el artículo 51. Para el caso de la potestad de aplicar sanciones administrativas, el precepto 74 ejusdem establece un plazo de prescripción cuatrienal. El precepto 43 de ese cuerpo legal fija una prescripción cuatrienal respecto del derecho del sujeto pasivo para requerir el reconocimiento y devolución de sumas pagadas de manera indebida o en exceso. En cuanto a los delitos fiscales, opera el régimen de prescripción que defina la legislación penal.   (…)

En materia de seguridad social, es el numeral 56 de la Ley Constitutiva de la CCSS la norma que impone un régimen de prescripción decenal para el cobro de daños y perjuicios ocasionados a la seguridad social sea que se ejerza por la vía penal o la civil. A partir de este mandato, se ha entendido que el plazo de prescripción que opera en menesteres de deudas para con la seguridad social, cuentan con norma especial de prescripción (decenal) que priva respecto del régimen ordinario que opera en el derecho tributario, sea, de 4 años, salvo omisión de declaración o declaraciones fraudulentas que impone el ordinal 51 del CNPT. (Ver en sentido similar las sentencias n.° 2002-01764 de las 14:37 horas del 20 de febrero de 2022, n.° 2009-013605 de las 14:56 horas del 26 de agosto de 2009, n.° 2021-012675 de las 09:15 horas del 02 de junio de 2021). (…)

Se insiste, no es parte de esta autonomía definir el plazo de prescripción aplicable a este tipo de obligaciones, cuestión que desborda los límites inherentes a las decisiones de gobierno y administración de los seguros sociales. Así, compete a la CCSS definir cuestiones del régimen de seguridad social, formas de prestación, porcentajes de aportación, estrategias cobratorias, formas de funcionamiento del servicio, esquemas de prestación por sector, entre múltiples aspectos, empero, establecer el margen temporal dentro del cual puede ejercer válidamente las potestades determinativas, cobratorias y sancionatorias atinentes a las cuotas de ese régimen, escapa de ese ámbito y es un elemento que es resorte exclusivo del legislador

SOBRE LA POSIBILIDAD DE FIJAR POR LEY UNA APLICACIÓN RETROACTIVA DE LAS NORMAS DE PRESCRIPCIÓN

(…) De esa manera, la utilización de la potestad legislativa de imponer una aplicación retroactiva de las normas no es antagónica con el derecho de la constitución (normas, principios y valores), cuando ese dimensionamiento aplicativo de la ley se proyecta como una modalidad de la máxima de la norma más favorable, aspecto que, se reitera, permite la doctrina del ordinal 34 de la Carta Fundamental. De ese modo, en casos como el presente en el que la ley propuesta busca imponer claridad sobre el régimen jurídico de prescripción de las obligaciones fiscales relacionadas con las obligaciones que impone la Ley No. 17, a las personas trabajadoras independientes, así como potenciar la normalización de un fenómeno público y notorio de empleos informales y omisión en la afiliación, aseguramiento y pago de las cuotas de la seguridad social por parte de ese sector productivo, la propuesta de aplicación retroactiva de la nueva regulación, dice de una decisión legislativa que plasma y concreta su potestad de dimensionar el marco de vigencia y eficacia de la ley, acorde con el principio de la norma más favorable.  (…)

En suma, en general, esa decisión legislativa no constituye, en sí misma, una vulneración a las pautas del control constitucional. No obstante, conviene aclarar que lo anterior es válido siempre que no se vulnere algún valor constitucional que configure un límite para la ley. En ese sentido, la norma analizada establece una aplicación retroactiva de normas que regulan la prescripción de obligaciones fiscales de seguridad social, tema en el cual, como se ha dicho, se impone el principio de reserva de ley, por lo que, por paridad de razón, no se infringe la autonomía cuestionada. Luego, lo alegado por los consultantes en cuanto al impacto para las finanzas de la CCSS, es un tema que será SOBRE LA RATIO LEGIS DE LA MEDIDA TRANSITORIA II DEL PROYECTO CONSULTADO

Punto adicional, y de suyo relevante, es que la legislación propuesta pretende dar claridad respecto de un tema relacionado al régimen de aseguramiento y deberes contributivos para con la seguridad social por parte de las personas trabajadoras independientes, en concreto, la delimitación del plazo de prescripción que se impone a esas obligaciones. Del estudio del expediente legislativo es claro que la propuesta de reforma se emite bajo la consideración que el plazo de prescripción que ha sido aplicado tradicionalmente a este tipo de relaciones fiscales es el de 10 años previsto en el párrafo segundo del ordinal 56 de la Ley Constitutiva de la CCSS, No. 17 (que no el plazo de prescripción ordinario que para el derecho tributario estatuye el precepto 51 del CNPT). Igualmente, es diáfano que la intención del proyecto se decanta por introducir un plazo prescriptivo, con su aplicación retroactiva a las relaciones y obligaciones generadas de previo a la entrada en vigor de esa ley, como medida de aplicación del principio constitucional de norma más favorable. (..)

Frente a ello, en apariencia, concurren dos valores a considerar en esta consulta; por un lado, el alegato de afectación a la autonomía de la CCSS y el impacto a su esquema de financiamiento, y por otro, la finalidad legalmente plasmada de procurar la normalización de las personas independientes morosas o que no se hayan afiliado aún al régimen de seguridad social, en orden a propiciar un aporte efectivo al financiamiento de ese ente público, acceder a los servicios que brinda y a una expectativa del régimen jubilatorio y de pensiones. Se trata de dos valores categóricos que concurren en esta decisión y que han de ser ponderados para una decisión de un tema de innegable relevancia social, económica y constitucional

Sobre ese particular, cabe indicar que en este tipo de relaciones fiscales, las normas jurídicas no siempre buscan satisfacer un fin fiscal, de recaudación y financiamiento, sino, en ocasiones, como parte de un esquema integral que procura el resguardo de otros fines, fenómeno denominado “extra-fiscalidad” y por cuya virtud, el poder público procura promover o promocionar conductas, disuadirlas o bien, redistribuir riqueza. De ese modo, el uso de ese poder (en este caso, de emisión de ley) para pretender normalizar una compleja y prolongada patología económica relacionada con el sector de trabajadores independientes y el conflicto que ha generado en el régimen de financiamiento de la CCSS y el acceso a la seguridad social de este sector de la población (tanto a nivel de prestación de servicios de salud como de expectativa de pensión o jubilación a futuro), engarza con fines públicos que el mismo sistema fiscal busca proteger, pero que además armoniza con principios constitucionales de solidaridad, trabajo formal y derecho a los seguros sociales.

Nótese que la misma norma establece un régimen transitorio que define un plazo de 24 meses para que las personas trabajadoras no inscritas puedan regularizar su condición, a efectos de beneficiarse del plazo cuatrienal, caso contrario, en orden al régimen ordinario, la condición de no inscritos hace aplicable el plazo ensanchado de prescripción decenal. Esto pone en perspectiva la finalidad de la norma de procurar que las personas trabajadoras independientes no registradas, así como las que sostienen obligaciones pendientes con la CCSS, puedan normalizar su condición de morosos, con el triple beneficio aludido, a saber: contribución efectiva al financiamiento de los seguros sociales, posibilidad de uso de los servicios de salud pública que brinda la CCSS, posibilidad de afiliación y beneficio del régimen de IVM. A juicio de la mayoría de esta Cámara, esas finalidades trazadas por el proyecto no vulneran la autonomía de gobierno y administración que ostenta dicho ente público respecto de los seguros sociales, y empatan con principios de efectiva contribución (arts. 18 y 73), acceso a los servicios públicos de salud (arts. 11, 21, 33, 50, 140), solidaridad social (art. 74), así como a la expectativa a beneficiarse de la universalidad de los seguros sociales y el ejercicio de un derecho en condiciones de formalidad