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Eduardo Rojas

Reajuste o revisión de precios de los contratos en dólares

El colega Eduardo Rojas Gómez, Licenciado en Administración Pública, Máster en Dirección de Empresas y en Ingeniería Industrial, con más de 20 años de carrera docente en la UCR, especialista en consultoría administrativa-financiera y contratación administrativa, nos explica con profundidad sobre un tema que es muchas veces objeto de dudas e inquietudes.  Agradecemos mucho su valioso aporte a este foro.

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«El reajuste de precios, es la reacción jurídica que ofrece el sistema legal costarricense para hacer frente a las variaciones de los costos y gastos que son parte del precio del contrato y que tienen una afectación directa sobre éste. La idea es garantizar el principio de intangibilidad patrimonial y la restitución del equilibrio financiero del precio pactado.

El sistema costarricense, permite reconocer variaciones en los costos, ya que, si no es así, en el momento que exista un desequilibrio en el contrato, el contratista deberá asumir con su utilidad, los costos adicionales y aportar de su propio peculio para cumplir con el contrato. Esto podría llevarlo a asumir pérdidas económicas en contratos donde la utilidad es muy baja. Por otra parte, si las variaciones en los costos tienden a crecer de manera desproporcionada, podría estar expuesto a una ruinosidad absoluta del contrato durante la ejecución.

Ahora bien, conviene identificar situaciones que pueden generar un desequilibrio en el contrato administrativo diferenciando aquellas en las que el Contratista debe asumir el riesgo del negocio y por lo tanto no puede aspirar al reajuste o revisión del precio, de aquellas otras que son ajenas a su voluntad, resultado de un acontecimiento externo y que podrían dar lugar a un reclamo para mantener el equilibrio económico del contrato.

  • En cuanto al primero de los escenarios, supongamos el caso de un contratista que expresa su descontento al notar que el precio de un servicio de transporte de materiales -que él contrató para a su vez cumplir con el contrato administrativo- se incrementó respecto de su presupuesto inicial. Siendo que éste es un servicio elegido por el Contratista bajo su entera responsabilidad en la fase de presentación de la oferta, la Administración no debe asumir ninguna responsabilidad por el incremento de ese costo que es producto de las negociaciones que los oferentes tienen que hacer con sus proveedores como parte de la cadena de abastecimiento. Este tipo de riesgos se debe tener muy presente en contratos en dólares plurianuales, donde es muy dificil que los proveedores mantengan los precios durante varios años.
  • Un segundo escenario, muy diferente es una situación en la cual se está ante un alza en el precio del combustible que tiene un efecto sobre la estructura de costos del contrato que no depende de su cadena de abastecimiento. En este escenario, la afectación la sufre el Contratista, pero también la habría sufrido la propia  Administración contratante si ella asumiera directamente dicho de incremento en el combustible, ya que es un costo que efectivamente se da en el mercado, y no es un costo que depende del contratista ni de su cadena de abastecimiento.

En este último caso, se abre efectivamente la posibilidad de un reclamo por reajuste o revisión del precio por la naturaleza externa de la afectación que sufre la estructura de costos del precio ofertado.

Dicho lo anterior, lo que se busca con la figura del reajuste de precios, es que la utilidad del contratista no se vea afectada, como tal, esta deberá quedar intacta.

Es importante indicar que los reajustes de precio no constituyen una indemnización que reconoce el Estado voluntariamente al contratista, sino un mecanismo jurídico de restitución del valor real de la obligación contractual y del equilibrio financiero del contrato, de manera que se pague lo que previamente se convino.

Relevancia del desglose del precio y del presupuesto detallado

Cuando se habla del precio del contrato, los costos y su composición, necesariamente hay que enfocarse  en un elemento fundamental, que es el desglose del precio en conjunto con el presupuesto detallado a los que hace referencia el artículo 26 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, de la  siguiente manera:

El oferente deberá presentar el desglose de la estructura del precio junto con un presupuesto detallado y completo con todos los elementos que lo componen. Esta disposición será obligatoria para los contratos de servicio y de obra pública; además, para cualquier otro objeto contractual que lo amerite cuando así lo exija el cartel. (…)

Es deber del oferente, como se exige en la norma, plantear una estructura del precio en conjunto con un presupuesto detallado y completo que incluya el detalle de los insumos utilizados (como el combustible, la depreciación de los equipos, transporte, materia prima, entre otros), gastos administrativos, mano de obra y la utilidad.

Así mismo, se establece que en los contratos en los que intervengan factores que necesariamente deban cotizarse en moneda extranjera, la oferta debe contener un desglose de los componentes nacionales y extranjeros.

Este último aspecto es de suma importancia ya que, si efectivamente se tiene una parte del precio en colones y otra en dólares, el deber es indicar cómo está compuesta la parte en dólares y cómo está compuesta la parte en moneda local. 

El tipo de cambio puede compensar las variaciones de eventuales de costos en moneda extranjera, y como tal si se plantea debidamente en la oferta el desglose de los componentes nacionales y extranjeros, se puede presumir que ésta es una forma de resguardar el equilibrio económico del contrato ante eventuales cambios en el precio de la moneda.

Hay que tomar en cuenta que, la fecha a partir de la cual procede el reajuste o la revisión de los precios contractuales es cuando se hace la apertura de las ofertas en el procedimiento de contratación, por lo tanto, los cálculos respectivos deben hacerse a partir de esa fecha.

Debido a que la ejecución contractual se realiza tiempo después de la fecha de la presentación de la oferta, los precios pactados están expuestos a eventuales variaciones de los costos, pudiendo darse perfectamente el caso de que al momento de inicio de la ejecución del contrato, éste se encuentra ya en una situación de desequilibrio económico con respecto a los componentes originales de su precio y las variaciones externas que se hayan presentado en ese período entre la presentación de ofertas y el inicio de la ejecución contractual.

Existen indicadores que permiten conocer las variaciones en los costos o gastos, como lo son los índices nacionales: el Índice de Salarios Mínimos Nominales, para el componente de mano de obra; el Índice de Precios al Productor de Manufactura (IPP-MAN) y el Índice de Precios al Productor de Servicios (IPP-S) para el componente de insumos; y el Índice de Precios al Consumidor (IPC) para el componente de gastos administrativos.

Los índices anteriores, están asociados a cada componente de la estructura del precio y son el parámetro que utiliza la normativa para hacer reajustes de variaciones en los costos. Sin embargo, estos mismos por sí solos pueden no reflejar la variación en los costos especificos para un contrato en dólares.

El reajuste de precios de los contratos en dólares

En principio, la regla general dicta que no procede el reajuste del precio de los contratos pactados en dólares; no obstante, la regla admite su excepción si al revisar  las condiciones en se desarrolla dicho contrato  se determina que ha habido variaciones que el contratista debe asumir por costos no previstos para la ejecución del contrato.

Esto podría dar lugar a la presentación de un reclamo administrativo por reajuste o revisión del precio, por cuanto debe prevalecer el principio de intangibilidad patrimonial que obliga a ambas partes a mantener el equilibrio económico del contrato.

Al respecto,  es el artículo 18 de la Ley de Contratación Administrativa, el que nos habla del mantenimiento de equilibrio económico del contrato, expresando:

Salvo cuando se estipulen, expresamente, parámetros distintos en los términos del cartel respectivo, en los contratos de obra, servicios y suministros, con personas o empresas de la industria de la construcción, la Administración reajustara los precios aumentándolos o disminuyéndolos, cuando varíen los costos, directos o indirectos, estrictamente relacionados con la obra, el servicio o el suministro, mediante la aplicación de ecuaciones matemáticas basadas en los índices de precios y costos, elaborados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

Los reajustes se calcularán sobre estimaciones mensuales, con base en los precios de la oferta y los índices correspondientes al mes de la apertura de las ofertas. Para aplicar el reajuste, el contratista deberá presentar, en su oferta, un presupuesto detallado y completo con todos los elementos que componen su precio, incluyendo un desglose de los precios unitaria. La presentación de facturas, por avance de obra cada mes, será obligatoria. (…)

Así mismo, el artículo 31 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, indica, refiriéndose, al reajuste o revisión del precio, que:

Las partes tendrán derecho al reajuste o revisión del precio siempre que se acredite la variación de los respectivos costos, conforme las reglas existentes. El derecho a reajuste o revisión de los precios rige desde la presentación de la oferta y podrá ser solicitado una vez que dé inicio la ejecución contractual.

Las partes estarán obligadas a fundamentar su gestión y a aportar las pruebas en que sustenten su dicho, tomando en cuenta las regulaciones específicas de la materia.

Las gestiones por este concepto prescriben en cinco años, a partir de que existe la posibilidad de interponer acciones cobratorias en relación con la variación de costos que se demande. Dicha prescripción se interrumpe con la presentación de la gestión.

Hay que reconocer que la normativa antes mencionada, no expresa con claridad lo referido a los contratos desarrollados en dólares, por lo que se mantiene la idea general de que en los contratos así pactados no puede aplicarse el reajuste o revisión del precio. Sin embargo en la práctica, se deben valorar las condiciones en las cuales se presentan los desequilibrios económicos en el contrato, que podrían  exponer al contratista a perder parte de su utilidad.

Es claro que ante cualquier reclamo, siempre deben acreditarse la variación de los respectivos costos conforme a las reglas existentes, esta valoración debe cumplirse siempre que se presente un reajuste de precios.

Ahora bien, dado que las reglas existentes en cuanto a los contratos en dolares no son muy claras, se utilizan esquemas similareas a los que se aplican-para los contratos en colones a efecto de definir una fórmula que refleje la composición del precio y cuantifique las variaciones de los costos. Además, un punto crucial a recalcar es la fundamentación que debe llevar la gestión de reclamo administrativo, ya que dicha justificación debe brindar confianza y credibilidad a la Administración contratante.

Por último, para hablar presentar la gestión del reajuste de precios se requiere previamente de una estructura porcentual del precio, la ecuación matemática y la fuente de los índices a utilizar.

Ahora bien, como los índices nacionales no reflejan la variación de los costos en dólares de un contrato en dólares, en consonancia al artículo 26 del RLCA es importante plantear desde la misma presentación de la oferta los índices internacionales o parámetros que pueden medir de alguna forma las variaciones en los costos de la parte en dólares, como puede ser el caso de los precios de las materias primas a nivel internacional.

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Reajuste y revisión del precio en los contratos administrativos

Agradecemos a don Eduardo Rojas Gómez,  Licenciado en Administración Pública, Máster en Dirección de Empresas y en Ingeniería Industrial, con más de 20 años de carrera docente en la UCR, especialista en consultoría administrativa-financiera y contratación administrativa, este interesante artículo que pone a disposición  de este foro.  Sabemos que será de mucho provecho para los colegas administrativistas y en general a los empresarios que contratan sus bienes y servicios con el Estado.

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«Un contrato administrativo es un acuerdo al que se llega, luego de un proceso de contratación, que involucra obligaciones para las partes, una de esas partes es una Institución Estatal, en el ejercicio de sus competencias, la otra parte, una persona física o jurídica, incluso otra institución pública.

Ahora bien, como parte de ese proceso de contratación, el Reglamento de Contratación Administrativa, establece en el artículo 26 que como parte de la oferta, los interesados deberán incluir un desglose del precio.

El oferente deberá presentar el desglose de la estructura del precio junto con un presupuesto detallado y completo con todos los elementos que lo componen. Esta disposición será obligatoria para los contratos de servicios y de obra pública; además, para cualquier otro objeto contractual que lo amerite cuando así lo exija el cartel.

Esa estructura del precio a la que hace referencia el reglamento, se refiere a los componentes del costo o de gasto, propios del precio, dentro de los cuales se pueden mencionar, los costos de mano de obra e insumos (que pueden ser directos o indirectos), así como los gastos administrativos, cada uno de los cuales tienen un peso relativo dentro de la estructura del precio y depende precisamente del objeto del contrato o del servicio cuyo contrato se pretende formalizar, tal y como se muestra a continuación:

Precio (100%) = % Mano de Obra + % Insumos + % Gastos Administrativos + % Utilidad

Es claro que cada uno de los componentes del precio (a excepción de la utilidad), pueden incrementarse una vez que el interesado ha presentado su oferta, lo que indudablemente afectaría la utilidad si la administración no le reconoce dichos incrementos.

Es así, como aparece la figura del reajuste de precios, el cual es un mecanismo que permite hacer frente a las modificaciones de los costos y gastos de los contratos, y de esta forma garantiza el principio de intangibilidad patrimonial y la restitución del equilibrio económico del precio del contrato.

La Ley de Contratación Administrativa en el artículo 18 indica:

ARTICULO 18.- Mantenimiento del equilibrio económico del contrato.

Salvo cuando se estipulen, expresamente, parámetros distintos en los términos del cartel respectivo, en los contratos de obra, servicios y suministros, con personas o empresas de la industria de la construcción, la Administración reajustará los precios, aumentándolos o disminuyéndolos, cuando varíen los costos, directos o indirectos, estrictamente relacionados con la obra, el servicio o el suministro, mediante la aplicación de ecuaciones matemáticas basadas en los índices oficiales de precios y costos, elaborados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

Los reajustes se calcularán sobre estimaciones mensuales, con base en los precios de la oferta y los índices correspondientes al mes de la apertura de las ofertas. Para aplicar el reajuste, el contratista deberá presentar, en su oferta, un presupuesto detallado y completo con todos los elementos que componen su precio, incluyendo un desglose de los precios unitarios. La presentación de facturas, por avance de obra cada mes, será obligatoria.

En las restantes contrataciones, cuando se produzcan variaciones en los costos estrictamente relacionados con el objeto del contrato, podrán establecerse los mecanismos necesarios de revisión de precios, para mantener el equilibrio económico del contrato.

Para cumplir con lo estipulado en los párrafos anteriores, en el Reglamento de la presente Ley se establecerán los criterios técnicos por seguir para garantizar la determinación objetiva del reajuste o la revisión de los precios.

Asimismo, en el cartel de licitación debe establecerse la forma de revisar precios y determinar reajustes, así como la referencia al reglamento, en cuanto al mecanismo de aplicación.

De este artículo de la Ley se puede concluir respecto de los reajustes del precio que:

  • Puede ser utilizados para aumentar o disminuir el precio del contrato.
  • Aplica solamente cuando varíen los costos y gastos, sean estos directos o indirectos, estrictamente relacionados con la obra, el servicio o el suministro.
  • Se requiere de una fórmula matemática para realizar los cálculos.
  • Los cálculos se realizan a partir de índices oficiales de precios y costos, elaborados en Costa Rica por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio principalmente.
  • Los reajustes se calcularán con base en el precio ofertado, así como los índices correspondientes al mes de la apertura de las ofertas.
  • Se requiere contar con un desglose de los precios para realizar los cálculos.
  • Como parte de la documentación de respaldo se deben presentar las facturas canceladas.
  • En el cartel de licitación se debe considerar la forma de revisar el precio y determinar reajustes, sin embargo, esto puede ser acordado durante la ejecución del contrato, en casos que el cartel no lo haya considerado.

De acuerdo con la Sala Constitucional la administración está siempre obligada a mantener el equilibrio financiero del contrato indemnizando al contratante cuando, por algún motivo se “lleguen a afectar el nivel económico inicial, reajustando siempre las variaciones ocurridas en todos y cada uno de los costos que conforman los precios del contrato para mantener incólume el nivel económico originalmente pactado”. (Voto 998-98 Sala Constitucional)

Otro tema que es importante aclarar, al cual hace referencia el artículo 18 de la Ley de Contratación, es que se le llama reajuste de precios, cuando se trata de ajustar el precio de los contratos de obra pública, y revisión de precios a todos los demás contratos, sin embargo en la práctica se ha generalizado el uso de los reajustes de precios para todos los contratos.

La finalidad entonces del reajuste de los precios, es reconocer los incrementos en los costos y los gastos, de manera que se pueda garantizar que la utilidad pretendida se mantenga, sin afectar así el desarrollo de la relación contractual, que de otra forma podría verse afectada cuando se den variaciones de los costos a nivel del mercado.

Los reajustes de precio, no son una modificación de los contratos, sino un mecanismo que permite restituir el valor real del contrato, de manera que se pague en términos reales lo que originalmente se pactó.

El Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa en el artículo 31 en relación con los reajustes o revisiones de precios indica:

Artículo 31.-Reajustes o revisiones del precio. Las partes tendrán derecho al reajuste o revisión del precio siempre que se acredite la variación de los respectivos costos, conforme las reglas existentes. El derecho a reajuste o revisión de los precios rige desde la presentación de la oferta y podrá ser solicitado una vez que dé inicio la ejecución contractual.

Las partes estarán obligadas a fundamentar su gestión y a aportar las pruebas en que sustenten su dicho, tomando en cuenta las regulaciones específicas de la materia.

Las gestiones por este concepto prescriben en cinco años, a partir de que existe la posibilidad de interponer acciones cobratorias en relación con la variación de costos que se demande. Dicha prescripción se interrumpe con la presentación de la gestión.

De este artículo de se puede concluir respecto de los reajustes del precio que:

  • Para tener derecho a la solicitud de reajustes del precio, es necesario demostrar la variación de los respectivos costos
  • El derecho a reajuste de los precios rige desde la presentación de la oferta y podrá ser solicitado una vez que dé inicio la ejecución contractual.
  • Es obligatorio documentar la solicitud, aportando todas las pruebas.
  • La posibilidad de solicitar un reajuste prescribe en cinco años, a partir de que existe la posibilidad de interponer acciones cobratorias en relación con la variación de costos que se demande.
  • La prescripción se interrumpe con la presentación de la gestión.

De conformidad con el principio de transparencia o de legalidad de los procedimientos de contratación, en materia de revisión de precios los procedimientos deben estar definidos a priori en el pliego de condiciones en forma clara y concreta, sin embargo, en caso de que no sea así el derecho no se pierde, ya que es posible sanear o corregir cláusulas mal planteadas u ofertas omisas, hasta donde la lógica, la justicia y la seguridad jurídica lo permitan.

En la solicitud del reajuste del precio no interviene la voluntad de las partes,  ya que durante la ejecución de los contratos ambos deben sujetarse a las reglas contenidas en las disposiciones normativas, dando seguridad y garantía a los interesados.

Uno de los principales problemas a la hora de reflejar las variaciones en los costos, está relacionado con la selección de los índices que reflejen dichas variaciones, ya que muchas veces no son los más adecuados, y al utilizarse parámetros que en la práctica no reflejan los verdaderos incrementos de estos, no se logra mantener el equilibrio económico del contrato.

Algunos de los postulados de los reajustes de precios que es importante tener presente son:

  • De acuerdo con el principio de la intangibilidad patrimonial, se debe garantizar la restitución del valor real de la obligación y del equilibrio financiero del contrato.
  • Los reajustes de precio son aplicables a todas las modalidades de contratación.
  • Los contratos en dólares en principio se podrían reajustar pero por lo general solo se reajustan los contratos en colones, ya que los primeros están sujetos a las variaciones del tipo de cambio.
  • Si bien es cierto se pueden reajustar contratos de bienes, lo más frecuente es que se reajusten los contratos de servicios.
  • El derecho al reajuste nace con la presentación de la oferta, siempre que se demuestre que al menos uno de los costos del contrato haya variado.
  • Los reajustes son parte integral del precio.

En los trámites de reajuste de precios y en general, en todo lo concerniente a la contratación administrativa, se considera como un principio moral básico que la administración y los contratistas actúen de buena fe, en donde las actuaciones de ambas partes estén caracterizadas por normas éticas claras, donde prevalezca el interés público sobre cualquier otro.

Por último, en materia de reajuste de precios de obra pública el procedimiento se rige por el “Reglamento para el Reajuste de Precios en los Contratos de Obra Pública de Construcción y Mantenimiento” (Decreto Ejecutivo No 33114-MEIC) del cual se han publicado dos modificaciones, y por tratarse de un tema más especializado en cuanto a reajustes de precios se refiere, se dejará para otra oportunidad.»

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